我市开展“送政策进军营”活动

行政不作为的形态既包括具体行政行为中的不作为，也包括行政立法中的不作为。

这里先以行政公开为例加以阐述。随着现代经济、政治、科技和社会发展，随着公民管理素质提升、闲暇时间增多、现代科技进步和参与意识增强，随着20世纪下半叶在世界范围内出现的民主化潮流及其对各领域的影响，现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了直接民主因素，公民参与行政成为新的制度价值追求和民主判断标准，逐渐显现出行政法制民主化发展趋向，对各国和全球的经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。

在当前深化行政管理体制改革的大背景下，行政管理实践的改革创新已经成为一种深切的呼唤。参与行政是行政程序的内核。[8]有的学者分析认为，行政民主是行政法治的重要组成部分，行政法治是宪政的重要组成部分，全面推进依法行政的过程实质上就是行政管理和行政法制的民主性逐步增强的过程，其目标是实现行政的民主化和法治化。[1]4．有助于提升行政效率。所谓参与式行政，是指行政机关在行使国家权力，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收公众参与行政决策、行政计划、行政立法、行政执行、行政裁决、行政指导、行政契约、行政服务、行政给付等行政过程，充分尊重公众的自主性、自立性和创造性，承认公众在行政管理过程中的主体性，明确公众参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商、对话、合作的新型行政法律制度，形成政民合作、政企合作、政社合作的PPP机制。

其三，对中国参与式行政的制度实践进行考察。公民社会的成熟，意味着公民主体意识和自治意识的增强。经过8年的实践后，由地方各级人大和它的常委会共同保证宪法的实施已成为维护法制统一、加强民主法制建设的必然要求，因此，1986年全国人大常委会在修改地方组织法时增加了一项新的规定：地方各级人大常委会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。

要采取适当的工作策略和方法，把监督工作做在事前、事中，尽量避免事后的冲突式监督。而根据宪法的规定，党也必须带头遵守宪法，自觉在宪法和法律的范围内活动，地方人大及其常委会在党委领导下开展保证宪法实施工作的同时，也可以与党委共同探索、试验对地方党的组织和领导人违背宪法、破坏法制统一行为的监督和纠正机制。宪法序言明确要求，全国各族人民、一切国家机关都应当遵守和执行宪法，负有保证宪法实施的职责，不得违背宪法，并接受人大及其常委会包括地方人大及其常委会，对其行为是否符合宪法的统一监督。类似这样的极端违法行为已演变成为挑战宪法权威的违宪行为。

这时候，地方国家机关在配备组成人员的数量时就要直接执行宪法的上述规定。2.地方人大及其常委会保证宪法实施的首要方式，是维护法制统一。

四、地方人大及其常委会保证宪法实施需要注意的几个问题1.应当将保证宪法实施的重心放在国家机关及其负责人的身上。没有各地方对宪法的实施，宪法在中央的实施以及实行依法治国，就会失去基础。全国人大及其常委会是代表全国人民意志的机关，地方各级人大及其常委会是代表本行政区域人民意志的机关，但宪法规定的内容，是全国与地方各级人大及其常委会所代表的共同的民意，是各级权力机关的共同意志。在人民代表大会制度体制下，保证宪法在地方实施这一职权显然应当由地方各级人大及其常委会来承担，并成为其首要的和核心的职权。

而实际上，国家机关之间的冲突，特别是人大及其常委会与其他国家机关公开发生的冲突，既不符合我们的政治传统，也很可能会带来一些敏感和复杂的因素。与监督宪法实施相比，保证宪法实施的含义更为广泛，监督宪法实施是保证宪法实施的应有之义。内容摘要：地方人大及其常委会保证宪法在本行政区域实施的重要性尚没有引起足够重视。对于全国人大及其常委会与地方人大及其常委会处理违宪行为的分工问题，担任过1982年宪法修改委员会秘书处副秘书长的张友渔曾专门做过解释。

在没有法律和行政法规作依据的时候，其标准是上级人大及其常委会制定的地方性法规和作出的其他决议。但是，最重要和最经常的标准还是法律。

地方人大及其常委会在监督宪法实施的工作中，应当特别注意看重地方党委的领导和支持，保持与上级人大及其常委会的沟通，并努力做到事前、事中监督，避免事后监督。由于地方人大及其常委会以及其他国家机关主要是依据法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议开展日常工作，所以，它维护法制统一的主要工作，就是保证法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议在本行政区域得到有效的遵守和执行。

这主要有三种情况：一是宪法对某一事项有明确的规定，全国人大及其常委会或者国务院不需要依据宪法的这一规定制定法律或者行政法规。4.是由地方人大及其常委会的性质及其在地方国家机关体系中的地位决定的。地方人大及其常委会保证宪法实施工作中很重要的部分，就是对其他国家机关及其领导人维护法制统一、遵守和执行宪法的情况进行监督纠正，这就不可避免地要与其他国家机关及其领导人发生冲突。而这样做，就可能出现违宪的情况。宪法规定的各类主体积极行使宪法赋予的各项职权，是实施宪法的主要和经常的方式，地方人大及其常委会则是积极实施宪法的重要主体之一。宪法要在中央实施，也要在地方实施。

吴撷英、李志勇、王瑞鹤：《论中国的宪法诉讼制度》，载《中国法学》，1989年第5期等论文。这样一种立法的方式从通常的汉语语法上看，似乎存在一些逻辑上的不顺，但从法律意义上看，它却是一种特别的强调，即强调保证宪法的实施是地方人大及其常委会行使各项职权的精神和原则，地方人大及其常委会开展的各项工作都要以保证宪法的实施为目标和归宿。

3.地方人大及其常委会监督和纠正发生在本行政区域内的直接违反宪法的行为。实际上，全国人大及其常委会固然有权监督宪法的实施，地方人大及其常委会同样有权以纠正违宪行为的方式实施宪法。

既然地方有这样那样的违宪情况发生，那么，地方人大及其常委会监督和纠正各种违宪行为就责无旁贷了。三是监督和纠正发生在本行政区域内的违反宪法的行为。

违宪的情况是较少的，而违法的情况很多。如果地方违背宪法的案件具有了全国性的重大影响，在必要的时候，全国人大及其常委会当然也可以介入处理。地方人大及其常委会保证宪法的实施，特别是对违宪问题进行监督纠正，面临的首要问题是，如何处理好与地方党委的关系。宪法第99条和地方组织法第8条、第9条、第44条规定，地方各级人大及其常委会都要保证宪法在本行政区域内的遵守和执行，即在本行政区域内保证宪法的实施。

其实，宪法的基本初衷是，任何组织和个人对违背宪法的行为都有监督的职责，这是前述宪法序言中有关保证宪法实施要求的十分明确的含义。总体看来，地方人大及其常委会保证宪法实施的方式主要表现在三个方面。

当然，宪法和有关法律的具体条文没有规定地方的一府两院行使保证宪法实施的职权，并不是说明一府两院就不负有保证宪法实施的职责。由监督的含义，以及由于在地方国家机关体系中所处的核心地位，地方人大及其常委会当然有权对其他地方国家机关违背宪法的行为进行监督。

从现实的体制看，地方人大及其常委会在保证宪法实施的过程中，应当积极争取党委的支持和领导，遇到重要问题及时与党委沟通，努力将党的领导与保证宪法实施的工作统一起来。一些重大的问题则必须请示全国人大及其常委会才能解决。

[3]地方人大及其常委会有权对违背宪法的行为进行监督，但是，如果被监督机关或者其他的有关主体对一种行为是否违背宪法与行使监督权的地方人大及其常委会发生争议，最后对该行为是否违宪的决定权则属于全国人大常委会，也就是说，地方人大及其常委会对违宪行为具有监督权，但这一监督权不具有最终的法律效力。有的观点据此认为，宪法的这两条规定是明确地排除了其他国家机关监督宪法实施的权力，宪法监督权只能由全国人大及其常委会享有。所以有时地方国家机关的一些违宪违法的措施，常常既有本级国家机关的原因，也有上级国家机关的背景。2.宪法不仅反映了全国人民的意志，也反映了各地方的人民的意志。

更重要的是，违宪审查的制度和程序与处理违法行为的制度和程序通常有很大的区别，如果把违法行为笼统地归于违宪行为，就可能混淆违法行为的处理程序与违宪行为的处理程序，从而使违宪审查机构不堪重负。注释：[1]彭真.论新时期的社会主义民主与法制建设[M].北京：中央文献出版社，1989：231.[2]具体案例可参见刘松山：《开发区法院是违宪违法设立的审判机关》，载《法学》2005年5期、《再论人民法院的司法改革之非》，载《法学》2006年第1期。

所谓监督，按照《辞海》的解释，强调的是监督者具有高于被监督者的权威，拥有监督他人的职权，并且可以作为监督参照物的代表。宪法是由全国人民代表大会通过的，全国人大常委会是全国人大的常设机关，保证宪法的实施当然是全国人大及其常委会的重要职责。

当一个行为，特别是那些国家机关及其负责人或者政党及其领导人的行为严重违反了法律，同时也违背了宪法，造成了恶劣的后果，虽然也可以通过违法处理的程序予以处理，但由于该违法行为具有了挑战宪法权威和尊严的恶劣影响，所以，就应当视为违宪行为。如果一个地方的人大常委会设了30多个副主任，或者一个县人民政府设了10多个副县长，就显然违反了宪法有关一切国家机关实行精简原则的规定。